Das Lieferkettengesetz in der Diskussion. Potenziale und Herausforderungen für Arbeitnehmer*innen im globalen Süden – eine Bewertung auf Basis des Capability Ansatzes
Dieser Blogbeitrag bezieht sich auf einen ausführlichen Beitrag im neuen Handbuch Philosophie und Armut, welches im April 2021 bei J.B. Metzler erschienen ist.
Von Annekatrin Meißner (Passau)
Das Bundeskabinett hat am 3. März 2021 den Entwurf eines ‚Gesetzes über die unternehmerischen Sorgfaltspflichten in Lieferketten‘ für Deutschland verabschiedet. Die Reaktionen auf den Gesetzesentwurf des Sorgfaltspflichtengesetzes – besser bekannt als Lieferkettengesetz – fallen sehr unterschiedlich aus. Während er der Initiative Lieferkettengesetz und einer Vielzahl von Unternehmen nicht weit genug geht, bewerten 28 Wirtschaftsverbände die Verpflichtungen als zu umfassend. In diesem Beitrag möchte ich basierend auf dem Capability Ansatz von Amartya Sen eine Einschätzung zu den Potenzialen und Herausforderungen des Sorgfaltspflichtengesetzes für Arbeitnehmer*innen in Zuliefererbetrieben im globalen Süden geben und dabei besonders die Relevanz der Erweiterung des Capability Ansatzes um globale Umwandlungsfaktoren hervorheben.
Ziele und Maßnahmen des Sorgfaltspflichtengesetzes
Ziel des Gesetzes ist es, dass Unternehmen für ihre Lieferketten und die dort herrschenden Bedingungen eine Sorgfaltspflicht für die Einhaltung der Menschenrechte, insbesondere der Arbeitsrechte, des Schutzes vor Ausbeutung, Kinderarbeit und Diskriminierung sowie der Einhaltung von Umweltstandards zukommt. Konkret bedeutet dies:
Erstens: Unternehmen sind für ihren eigenen Geschäftsbereich sowie unmittelbare Zulieferer auf globaler Ebene verantwortlich. Eine Sorgfaltspflicht für alle weiteren Akteure der Lieferkette besteht insofern, als sie agieren müssen, sobald sie Kenntnis über eine Abweichung von menschenrechtlichen Standards erlangen. Zweitens: Umweltschutz ist zu berücksichtigen, soweit Umweltrisiken zu Menschenrechtsverletzungen führen. Zudem werden umweltbezogene Pflichten etabliert, die aus zwei internationalen Abkommen zum Schutz vor Umweltgefahren durch Quecksilber sowie langlebige organische Verbindungen abgeleitet wurden. Drittens: Ihren Sorgfaltspflichten sollen Unternehmen in der Form nachkommen, dass sie menschenrechtliche Risiken analysieren, Präventions- und Abhilfemaßnahmen ergreifen, Beschwerdemöglichkeiten einrichten und über ihre Aktivitäten berichten.[1]
Der Gesetzesentwurf sieht als Sanktionsmöglichkeiten von Unternehmen zum einen das Verhängen von Bußgeldern und zum anderen den Ausschluss von der Vergabe öffentlicher Aufträge vor. Zudem ist es Betroffenen möglich, sich durch NGOs oder Gewerkschaften vor deutschen Gerichten vertreten zu lassen. Die Kontrolle obliegt dem Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA). Ab 1. Januar 2023 tritt das Gesetz mit einer Gültigkeit für Unternehmen mit Sitz in Deutschland und mehr als 3000 Mitarbeitern in Kraft (aktuell ca. 600 Unternehmen), ab 2024 gilt es für Unternehmen mit Sitz in Deutschland ab 1000 Mitarbeitenden (ca. 2900 Unternehmen).[ii]
Der Capability Ansatz als Analyse-Framework
Welche Potenziale und Herausforderungen weist das Gesetz für diejenigen auf, die es zu schützen beabsichtigt? Dieser Frage möchte ich im Folgenden basierend auf Sens Capability Ansatz (CA) nachgehen. Im Rahmen des CA wird menschliches Wohlergehen über Verwirklichungschancen (capabilities), als handlungs- und zweckgebundene Freiheiten in Hinblick auf erstrebenswerte Handlungs- und Seinszustände (functionings) verstanden. Davon ausgehend entwickelt Sen auch sein Armutsverständnis als ‚Mangel an grundlegenden Verwirklichungschancen‘, die notwendig sind, um ein minimal annehmbares Leben führen zu können. Zu den grundlegenden Verwirklichungschancen gehören nach Sen neben Nahrung, Wohnung, Kleidung, Mobilität, Gesundheit und Bildung auch am Leben der Gemeinschaft teilhaben zu können, Selbstachtung zu erlangen und ein Leben ohne Scham führen zu können.
Die Arbeitsumstände der Arbeiter*innen, wie u.a. in den Textilfabriken in Bangladesch und Pakistan, in den Kobaltminen im Kongo oder der Teepflückerinnen in Assam, zeichnen sich nach wie vor viel zu häufig durch den Kontakt mit giften Pestiziden und oder Chemikalien aus, verbunden mit einem unterdurchschnittlichen Lohn und dem Fehlen von Rechten. Diese Bedingungen müssen die Arbeiter*innen hinnehmen, weil sie keine andere Wahl haben. Sie benötigen diese Arbeit, weil ohne dieses Einkommen die Erfüllung selbst der grundlegendsten Verwirklichungschancen auf Nahrung, Wohnung etc. nicht möglich ist. Hat das Sorgfaltspflichtengesetz (SPG) in der vorgestellten Version Potenzial, dies für die Betroffenen zu verändern? Welche Herausforderungen stellen sich?
Anhand der Einflussfaktoren auf Armut als Mangel an grundlegenden Verwirklichungschancen lassen sich auf diese Fragen Antwortmöglichkeiten aufzeigen. Die grundlegenden Verwirklichungschancen ergeben sich nach Sen aus den individuellen Potenzialen einer Person in Form von Einkommen und Güterausstattung sowie den Umwandlungsfaktoren auf der persönlichen Ebene (u.a. Alter, Geschlecht, Behinderung, Bildungsgrad) und der gesellschaftlichen Ebene (politische Freiheiten, ökonomische Einrichtungen, soziale Chancen, Transparenzgarantien und soziale Sicherheit). Letztere werden auch als instrumentelle Freiheiten bezeichnet. Im Kontext von Nachhaltigkeit werden immer häufiger auch ökologische Umwandlungsfaktoren (u.a. Zugang zu Trinkwasser, saubere Luft) mit in den CA einbezogen. Die Betrachtung von Armut als Mangel an grundlegenden Verwirklichungschancen macht es möglich, die wechselseitige Komplementarität der verschiedenen Einflussfaktoren aufzuzeigen.
Das Sorgfaltspflichtengesetz als globaler Umwandlungsfaktor und damit verbundene Potenziale
Mehr Aufmerksamkeit als bislang dürfte mit dem Sorgfaltspflichtengesetz insbesondere der Erweiterung des CA um globale Umwandlungsfaktoren zukommen. In der politischen Philosophie gibt es verschiedene Vertreter, die neben den nationalen gesellschaftlichen Umwandlungsfaktoren immer stärker die globalen Strukturen als Ursachen von Armut betrachten.[iii] Auch wenn Sen in seinem Capability Ansatz in erster Linie von gesellschaftlichen Umwandlungsfaktoren spricht, wird doch insbesondere in seinen späteren Werken wie der „Idee der Gerechtigkeit“ (2010)[iv] und „Die Welt teilen“ (2020)[v] deutlich, dass er ebenfalls globale Faktoren, insbesondere die Ausgestaltung globaler Wirtschaftsprozesse über Institutionen wie den Internationalen Währungsfonds (IWF) oder die Welthandelsorganisation (WTO), mit einbezieht.
Das Sorgfaltspflichtengesetz stellt meiner Ansicht nach einen weiteren Baustein dar, der dafür spricht, dass der CA in Zusammenhang mit Armut und Ausbeutung um die Dimension der globalen Umwandlungsfaktoren erweitert werden sollte.[vi]
Potenziale für Arbeitnehmer*innen aus dem globalen Süden ergeben sich durch das Sorgfaltspflichtengesetz: Erstens, durch die Möglichkeit des SPGs über die Berücksichtigung von Lohnmindeststandards in den jeweiligen Ländern direkt auf das Einkommen als zentrale individuelle Ressource zu wirken und damit Einfluss auf alle grundlegenden Verwirklichungschancen zu nehmen. In §2 Artikel 8 wird das Verbot des Vorenthaltens eines angemessenen Lohns zum Ausdruck gebracht, wobei festgehalten wird, dass sich der angemessene Lohn nach den Regelungen des Beschäftigungsortes bemisst und mindestens die Höhe des nach dem anwendbaren Recht festgelegten Mindestlohns beträgt. Für eine Näherin in Bangladesch trägt jeder Taka mehr zu einer Erweiterung ihrer grundlegenden Verwirklichungschancen bei. Insbesondere die Relevanz für die damit verbundene Erweiterung der grundlegenden Verwirklichungschancen ihrer Kinder, wie z.B. bessere Nahrungsmittel, Möglichkeiten Schulgeld oder Arztkosten zu zahlen, kann als ein wichtiger Schritt für das Durchbrechen des Armutskreislaufes betrachtet werden kann.
Zweitens, kann das SPG als instrumentelle Freiheit verstanden werden, die als globaler Umwandlungsfaktor direkt zur Erweiterung der grundlegenden Verwirklichungschancen der Arbeitnehmer*innen beiträgt, indem Kinderarbeit und alle Formen von Sklaverei und Zwangsarbeit verboten sind (§ 2 (2-4). Darüber hinaus wird mit dem Gesetz der Zugang zu Arbeit über das Verbot von Ungleichbehandlung, u.a. aufgrund von Alter, Geschlecht (§ 2 (7)), erweitert. Das Verbot der Missachtung arbeitsschutzrechtlicher Pflichten (§2 (5)) sowie die Möglichkeit auf Verletzungen der Rechte im Rahmen eines Beschwerdemanagements (§ 8) aufmerksam zu machen oder diese vor deutschen Gerichten, vertreten durch NGOs oder Gewerkschaften (§ 11 (1)), einzuklagen, kann als substantieller Beitrag zur Erweiterung der grundlegenden Verwirklichungschancen der Arbeitnehmer*innen betrachtet werden.
Drittens, besteht ein Potenzial in der Möglichkeit des SPGs indirekt über das Wirken auf ökologische Umwandlungsfaktoren die grundlegenden Verwirklichungschancen zu beeinflussen. Dazu zählt laut §2 (9) SPG:
„das Verbot der Herbeiführung einer schädlichen Bodenveränderung, Gewässerverunreinigung, Luftverunreinigung, schädlicher Lärmemissionen oder eines übermäßigen Wasserverbrauchs, die geeignet ist; a) die natürlichen Grundlagen zum Erhalt und der Produktion von Nahrung erheblich zu beeinträchtigen, b) einer Person den Zugang zu einwandfreiem Trinkwasser zu verwehren, c) einer Person den Zugang zu Sanitäranlagen zu erschweren oder zu zerstören oder d) die Gesundheit einer Person zu schädigen“.
Mit dieser rechtlichen Grundlage in Hinblick auf die Sicherung der ökologischen Umwandlungsfaktoren kann das SPG in mehrerlei Hinsicht positiv auf die grundlegenden Verwirklichungschancen von Menschen in Zuliefererländern wirken: zum einen für die Menschen in ihrer Rolle als Arbeitnehmer*innen und zum anderen für Bewohner*innen, die im Umfeld des unmittelbaren oder mittelbaren Zulieferers leben. Dies würde z.B. für die Menschen, die im Umfeld des Salars des Uyuni (Bolivien) auch auf den kargen und wasserarmen Böden Landwirtschaft und Viehzucht betreiben und durch den zunehmenden Abbau von Lithium in ihrem Zugang zu Trinkwasser gefährdet sind, bedeuten, dass sie mit dem SPG eine gesetzliche Grundlage bekommen, auf deren Basis sie für ihre ökologischen Lebensgrundlagen eintreten können.
Ein viertes Potenzial des SPGs besteht darin, zum Wandel der gesellschaftlichen Umwandlungsfaktoren beizutragen. Mit § 2 (6) dem Verbot der Missachtung der Koalitionsfreiheit wird es möglich, Gewerkschaften zu gründen und damit auch mittel- bis langfristig einen politischen Wandel hin zu mehr Demokratie zu eröffnen.
Wie die Grafik zusammenfassend veranschaulicht, besitzt das Sorgfaltspflichtengesetz als globaler Umwandlungsfaktor deutliches Potenzial, um die grundlegenden Verwirklichungschancen von Arbeitnehmer*innen im globalen Süden zu erweitern.
Mit dem Sorgfaltspflichtengesetz einhergehende Herausforderungen
Herausforderungen, die sich vor dem Hintergrund des CA für die Erweiterung der grundlegenden Verwirklichungschancen der Betroffenen abzeichnen, liegen erstens darin, dass die Sorgfaltspflichten insbesondere für unmittelbare Zulieferer gelten. Diejenigen, die man schützen möchte, sind in vielen Fällen nicht in den unmittelbaren Zuliefererbetrieben beschäftigt, sondern stehen ganz am Anfang der Lieferketten, wie die Teepflücker*innen in Assam. Eine der größten Herausforderungen aus der Perspektive der Betroffenen ist es daher, dass dieses Gesetz ihre Lebenswirklichkeit nicht oder nur teilweise erreicht. Mit § 9 (3) ist aber zumindest erstmals eine Möglichkeit geschaffen, die Arbeitsbedingungen auch von mittelbaren Zulieferern einzubeziehen, sobald das Unternehmen eine substantiierte Kenntnis über eine mögliche menschenrechtliche Verletzung oder über einen möglichen Verstoß gegen eine umweltbezogene Pflicht erlangt. Dies dürfte dazu beitragen, dass nicht nur die erste Ebene der Zulieferer betrachtet wird, zumal sich Betroffene auch von NGOs und Gewerkschaften vor deutschen Gerichten vertreten lassen können (§ 11 (1)).
Zweitens sind die gesetzlichen, aber auch kulturell-gesellschaftlichen und religiös bedingten Gegebenheiten in den verschiedenen Ländern der unmittelbaren aber auch mittelbaren Zulieferer als Herausforderung zu betrachten. In Ländern, in denen faktisch Menschenrechte wie das der Meinungsfreiheit und/oder des diskriminierungsfreien Zugangs zu Arbeit missachtet werden bzw. dies den Interessen der dort ansässigen Behörden/Regierungs- oder Religionsvertreter missfällt, ist insbesondere der indirekte Einfluss auf die gesellschaftlichen Umwandlungsfaktoren sehr fraglich.
Als dritte Herausforderung kann die Art der Ausgestaltung der Umsetzung bei den jeweiligen Zulieferern betrachtet werden, die einen großen Einfluss auf die grundlegenden Verwirklichungschancen hat. Dabei ist es entscheidend, dass die Unternehmen die Bedürfnisse der Betroffenen vor Ort konkret mit einbeziehen und an den jeweiligen lokalen Kontext gemeinsam anpassen, um paternalistische und post-kolonialistisches Eindrücke bei den Betroffenen vor Ort zu vermeiden.
Eine vierte Herausforderung besteht darin, dass Menschen in vulnerablen Armutskontexten auf diese Arbeit angewiesen sind, um ihre grundlegenden Verwirklichungschancen und die ihrer Familie zu ermöglichen. Von daher bleibt es fraglich, inwieweit sie das Risiko der Meldung eingehen werden.
Eine fünfte und zentrale Herausforderung besteht für die Betroffenen darin, dass es sich um ein deutsches Lieferkettengesetz handelt und damit das Gesetz zunächst nur bei einem begrenzten Personenkreis überhaupt Wirkung entfalten kann. Gleichzeitig wird von Arbeitgeberverbänden das Argument angeführt, dass aufgrund des Gesetzes die Gefahr bestehe, dass deutsche Unternehmen sich ganz aus bestimmten Ländern oder Branchen zurückziehen und damit genau das Gegenteil des Gesetzes erreicht würde, nämlich, dass die Arbeitsplätze ganz wegfallen würden oder von Konkurrenten mit Firmensitz in anderen Ländern und gegebenenfalls niedrigeren Standards übernommen werden würden. Ein Wegfall des Arbeitsplatzes würde sich in jeder Hinsicht ungünstig auf die grundlegenden Verwirklichungschancen der Arbeitnehmer*innen auswirken. Bei der Übernahme durch Konkurrenten würde es auf die konkreten Unternehmen ankommen, wobei jedoch nicht von einer Erweiterung der grundlegenden Verwirklichungschancen auszugehen ist, sondern eher einem „weiter so“.
Allerdings finden sich in dieser Perspektive auch nicht alle Unternehmen wieder. So gibt es bereits jetzt eine zunehmende Zahl an Unternehmen mit Firmensitz in Deutschland und in anderen Ländern, die erkannt haben, dass die bisherige Art zu wirtschaften auf Kosten von Arbeitnehmer*innen im globalen Süden und der Umwelt letztlich auf uns alle zurückwirkt und deshalb für eine Stärkung des Sorgfaltspflichtengesetzes eintreten. Vor dem Hintergrund der planetaren und der sozialen Grenzen, wie es mit dem Konzept der Doughnut Economics[vii] zunehmend Beachtung findet, wird deutlich, dass unsere Art zu wirtschaften und die zugrundliegenden Prämissen einer Überprüfung und Korrektur bedürfen, wie es von Philosophen und Wirtschaftsethikern, u.a. von Amartya Sen, Peter Ulrich, Julian Nida-Rümelin und Markus Gabriel, schon seit Langem gefordert wird.
Fazit
Das größte Potenzial des deutschen Sorgfaltspflichtengesetzes liegt damit darin einen Prozess anzustoßen, dem andere Länder und supranationale Organisationen folgen. Mit der Diskussion eines europäischen Lieferkettengesetzes ist dazu bereits ein erster wichtiger Schritt initiiert worden. Als Fazit lässt sich zum aktuellen Zeitpunkt festhalten, dass es auf die Art der Umsetzung, die weitere Ausdehnung auf europäischer und globaler Ebene und gegebenenfalls die Anpassung und Änderungen des Gesetzes ankommen wird, ob das Sorgfaltspflichtengesetz bei möglichst vielen Arbeiternehmer*innen im globalen Süden zu einer Erweiterung der grundlegenden Verwirklichungschancen führt.
Autorin
Dr. Annekatrin Meißner hat seit 2018 die Geschäftsführung des Instituts für Angewandte Ethik in Wirtschaft, Aus- und Weiterbildung (Ethik WAW) an der Universität Passau inne. In Ihrer Dissertation zum Thema der „Kooperativen Bildungsverantwortung als Weg aus der Armut“ setzte sie sich mit der normativen Begründung kooperativer Bildungsverantwortung auf Basis von Sens Verwirklichungschancen-Ansatz auseinander und arbeitete in der davon ausgehenden empirischen Analyse u.a. Erfolgsfaktoren intersektoraler Verantwortungsübernahme im Rahmen des Bildungsprojekts Pescar in Brasilien heraus. Aktuelle Schwerpunkte in Forschung und Lehre liegen in den Bereichen Armut und Bildung, Nachhaltigkeit und Wirtschafts- und Unternehmensethik – insbesondere nachhaltige Wirtschaftsformen in Verbindung mit Sens Verwirklichungschancenansatz – sowie den Bereichen der Nachhaltigkeitsberichterstattung und von globaler Gerechtigkeit und Verantwortung.
Internetpräsenz: https://www.ethik.uni-passau.de/
Publikationen mit Berührungspunkten zu den angesprochenen Themen
Meißner, Annekatrin (2021): Bildung und Armut in: Gottfried Schweiger, Clemens Sedmak (Hg.): Handbuch Philosophie und Armut, Stuttgart [in Druck].
Meißner, Annekatrin (2019): CSR Through Intersectoral Partnership in the Field of Education: The Case of “Pescar”, in C. Stehr et al. (Hg.): Corporate Social Responsibility in Brazil. The Future is Now, Cham, S. 309 – 330, https://doi.org/10.1007/978-3-319-90605-8_15.
Meißner, Annekatrin (2017): Kooperative Bildungsverantwortung als Weg aus der Armut. Dissertationsschrift, Wiesbaden. Meißner, Annekatrin (2011): Armut als Folge globaler Ungerechtigkeit? – Zur Relevanz der Ansätze von Sen und Pogge, in: B. Beck/ C. Thies (Hg.): Moral und Recht. Philosophische und juristische Beiträge, Passau, S. 105-124.
[1] Bundesregierung (3.03.2021): Lieferkettengesetz. Mehr Schutz von Menschen und Umwelt in der globalen Wirtschaft, abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/lieferkettengesetz-1872010, 2.04.2021.
[ii] BMAS (3.03.2021): Gesetzentwurf der Bundesregierung. Entwurf eines Gesetzes über die unternehmerischen Sorgfaltspflichten in Lieferketten, abrufbar unter: https://lieferkettengesetz.de/wp-content/uploads/2021/03/2021-03-01_RefE-Sorgfaltspflichtengesetz.pdf, 2.04.21.
[iii] Vgl. Pogge, Thomas (2009): Weltarmut und Menschenrechte. Kosmopolitische Verantwortungen und Reformen, Berlin. Young, Iris M. (²2013): Verantwortung und globale Gerechtigkeit. Ein Modell sozialer Verbundenheit, in: Borszies, Christoph/Hahn, Henning (Hg.): Globale Gerechtigkeit. Schlüsseltexte zur Debatte zwischen Partikularismus und Kosmopolitismus, Berlin, 329-372.
[iv] Sen, Amartya K. (2010): Die Idee der Gerechtigkeit, München.
[v] Sen, Amartya K. (2020): Die Welt teilen. Sechs Lektionen über Gerechtigkeit, München.
[vi]Vgl. Meißner, Annekatrin (2017): Kooperative Bildungsverantwortung als Weg aus der Armut. Dissertationsschrift, Wiesbaden: Springer VS.
[vii] Raworth, Kate (2017): Doughnut Economics. Seven ways to think like a 21st-century economist, London.
